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健全國家應急管理體系 防范化解重大風險
來源:《行政管理改革》2020年第3期  發布時間:2020-07-03  

  [作者簡介]李季,中共中央黨校(國家行政學院)副校(院)長。

  [關鍵詞]國家應急管理體系;重大風險;國家治理能力

  [中圖分類]D63 [文獻標識碼]A  

  防范化解重大風險,是三大攻堅戰的重要內容,是各級黨委政府和廣大領導干部的政治職責。此次新冠肺炎疫情,是一場突如其來的重大風險,是對我國國家治理體系和治理能力的一次大考,是對各級黨委政府和廣大領導干部防范化解重大風險能力的一次檢驗。習近平總書記指出,要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足,健全國家應急管理體系,提高處理急難險重任務能力。各級黨委政府和廣大領導干部必須深刻認識我國嚴峻復雜的風險態勢,充分發揮中國共產黨領導和中國特色社會主義制度的顯著優勢,進一步健全國家應急管理體系,把防范化解重大風險做實做細做好。

  一、深刻認識我國嚴峻而復雜的風險態勢

  黨的十九大報告指出,統籌發展和安全,增強憂患意識,做到居安思危,是我們黨治國理政的一個重大原則。只有強化風險意識,常觀大勢、常思大局,科學預見形勢發展走勢和隱藏其中的風險挑戰,做到未雨綢繆,才能增強防范化解重大風險的主動權。

  防范化解重大風險,首先要正確把握形勢、科學認識風險。我國當前所處的國內外環境發生了很大的變化,面臨的風險態勢也發生了很大的變化,集中呈現出各種風險復雜多樣、連鎖聯動、極端風險更加凸顯三大特點。

  (一)各種風險復雜多樣

  中國特色社會主義進入新時代,我們今天開放發展的大環境總體上比以往任何時候都更為有利,同時面臨的矛盾、風險也前所未有。2015年10月,習近平總書記指出:“今后五年,可能是我國發展面臨的各方面風險不斷積累甚至集中顯露的時期。我們面臨的重大風險,既包括國內的經濟、政治、意識形態、社會風險以及來自自然界的風險,也包括國際經濟、政治、軍事風險等。如果發生重大風險又扛不住,國家安全就可能面臨重大威脅,全面建成小康社會進程就可能被迫中斷。”[1]黨的十九大報告也強調:“更加自覺地防范各種風險,堅決戰勝一切在政治、經濟、文化、社會等領域和自然界出現的困難和挑戰。”

  風險是現代社會的重要特征。當前,我國面臨對外維護國家主權、安全、發展利益,對內維護政治安全和社會穩定的雙重壓力,各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多。我們面臨的風險是多種多樣的,既包括自然風險、經濟風險、技術風險,也包括健康風險、社會風險、政治風險,既包括在我國境內發生的本土性風險,也包括其他國家(地區)影響到我國的輸入性風險。

  (二)風險連鎖聯動

  當今社會是一個開放的巨系統,各種風險往往不是孤立出現的,很可能是你中有我、我中有你,相互交織并形成一個風險綜合體。習近平總書記指出:“各種矛盾風險挑戰源、各類矛盾風險挑戰點是相互交織、相互作用的。如果防范不及、應對不力,就會傳導、疊加、演變、升級,使小的矛盾風險挑戰發展成大的矛盾風險挑戰,局部的矛盾風險挑戰發展成系統的矛盾風險挑戰,國際上的矛盾風險挑戰演變為國內的矛盾風險挑戰,經濟、社會、文化、生態領域的矛盾風險挑戰轉化為政治矛盾風險挑戰,最終危及黨的執政地位、危及國家安全。”[2]

  伴隨我國改革進入深水區,經濟發展進入新常態,各種矛盾疊加,風險隱患集聚,很容易形成系統性風險,產生“漣漪效應”和“多米諾骨牌效應”。因此,我們要嚴密防范各種安全風險集聚交匯形成風險綜合體,守住不發生系統性風險的底線。同時,在經濟全球化時代,各國安全相互關聯、彼此影響;沒有一個國家能憑一己之力謀求自身絕對安全,也沒有一個國家可以從別國的動蕩中收獲穩定。因此,我們要統籌國內國際兩個大局、發展安全兩件大事,既聚焦重點、又統攬全局,有效防范各類風險連鎖聯動。

  (三)極端風險更加凸顯

  習近平總書記強調,“面對波譎云詭的國際形勢、復雜敏感的周邊環境、艱巨繁重的改革發展穩定任務,我們必須始終保持高度警惕,既要高度警惕‘黑天鵝’事件,也要防范‘灰犀牛’事件;既要有防范風險的先手,也要有應對和化解風險挑戰的高招;既要打好防范和抵御風險的有準備之戰,也要打好化險為夷、轉危為機的戰略主動戰。”[3]

  防范極端風險必須守住底線,決不能在根本性問題上出現顛覆性錯誤,一旦出現就無法挽回、無法彌補。新形勢下我國國家安全和社會安定面臨的重大風險明顯增多,各種“黑天鵝”事件和“灰犀牛”事件造成的影響明顯加大。因此,防范化解重大風險,對決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利、實現中華民族偉大復興的中國夢十分緊要。各種風險我們都要防控,但重點要防控那些可能遲滯或中斷中華民族偉大復興的全局性風險。

  二、充分發揮中國特色社會主義制度的顯著優勢

  習近平總書記指出,打贏防范化解重大風險攻堅戰,必須堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化,運用制度威力應對風險挑戰的沖擊。[4]中國特色社會主義制度具有明顯制度優勢。事實證明,中國特色社會主義制度能夠戰勝面臨的國內外各種風險挑戰,并在這個過程中不斷完善和發展。站在新的歷史起點上,有效應對日益復雜嚴峻的風險挑戰,必須更加充分地發揮我國強大的制度優勢,把我國制度優勢更好轉化為防范化解重大風險的效能。

  (一)堅持黨的集中統一領導

  中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征,是中國特色社會主義制度的最大優勢。黨的十九屆四中全會《決定》指出,我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢之一,是“堅持黨的集中統一領導,堅持黨的科學理論,保持政治穩定,確保國家始終沿著社會主義方向前進”。習近平總書記在《論堅持黨對一切工作的領導》中深刻指出:“我國社會主義政治制度優越性的一個突出特點是黨總攬全局、協調各方的領導核心作用,形象地說是‘眾星捧月’,這個‘月’就是中國共產黨。”他還指出,“國家治理體系是由眾多子系統構成的復雜系統,這個系統的核心是中國共產黨”。

  中國共產黨是中國特色社會主義事業的堅強領導核心。通過自上而下的強大組織網絡,具有非常強的組織動員能力,能夠確保“一竿子插到底”,把中央的決策部署迅速傳達至最基層。黨的領導核心作用是我們戰勝風險挑戰、不斷奪取勝利的關鍵所在。防范化解重大風險,必須發揮黨的集中統一領導優勢,整合各方力量資源,形成強有力的“拳頭”。為此,要進一步健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系,完善由各級黨員干部和基層黨組織等共同構成的組織網絡,把黨的領導落實到防范化解重大風險的各領域各方面各環節。

  此次應對新冠肺炎疫情的過程,充分體現了我國堅持黨的集中統一領導的重大意義。疫情發生后,黨中央高度重視,習近平總書記親自指揮、親自部署,中央政治局常委會多次召開會議進行專題研究,中共中央專門印發《關于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰提供堅強政治保證的通知》。在黨中央集中統一領導下,中央應對疫情工作領導小組及時研究部署工作,國務院聯防聯控機制加大政策協調和物資調配力度,各地區各部門積極履職盡責,全國各族人民眾志成城、團結奮戰,匯集成應對疫情的強大合力。

  (二)堅持全國一盤棋

  堅持全國一盤棋,調動各方面積極性,集中力量辦大事,是中國特色社會主義制度的顯著優勢,也是打贏防范化解重大風險攻堅戰的有力保證。防范化解重大風險具有急難險重、任務量大、點多面廣的特點,經常要進行跨部門、跨層級、跨地域、跨領域協調,從全國整體和大局出發,抓緊抓好各項工作。通過建立健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系,我們形成了具有強大政治優勢和組織優勢的中國特色舉國動員體制,真正做到了“一方有難八方支援”。

  重大疫情防控是一項系統工程,各項工作都要為贏得這場嚴峻斗爭提供支持。只有堅持全國一盤棋,統籌兼顧、協調聯動,才能打贏這場疫情防控的總體戰。習近平總書記指出,“各級黨委和政府必須堅決服從黨中央統一指揮、統一協調、統一調度”[5],強調“各地區各部門必須增強大局意識和全局觀念”[6],要求“各項工作都要為打贏疫情防控阻擊戰提供支持”[7]。在黨中央統一領導、統一指揮下,各地各部門各司其職、協調聯動,緊急行動、全力奮戰。我們舉全國之力,集優質資源,“一省包一市”,建立省際對口支援湖北省除武漢以外地市新冠肺炎醫療救治工作機制;全國各地調派醫務人員,迅速集結、馳援武漢;建設者日夜奮戰,迅速建成武漢火神山醫院;軍隊高效投送疫情防控物資,抽組醫護人員參加醫療救治;企業加班加點生產,疫情防控物資全國統一調度。正如世界衛生組織總干事譚德塞評價的,“中方行動速度之快、規模之大,世所罕見。”

  (三)堅持發揮好兩個積極性

  處理好中央和地方的關系,對于我們這樣的大國大黨是一個十分重要的問題。毛澤東同志在《論十大關系》中指出:“我們的國家這樣大,人口這樣多,情況這樣復雜,有中央和地方兩個積極性,比只有一個積極性好得多”“應當在鞏固中央統一領導的前提下,擴大一點地方的權力,給地方更多的獨立性,讓地方辦更多的事情”。習近平總書記在黨的十八屆三中全會上強調:“正確處理中央和地方、全局和局部、當前和長遠的關系,正確對待利益格局調整”。在黨的十九屆三中全會上進一步強調:“充分發揮中央和地方兩個積極性,構建從中央到地方各級機構政令統一、運行順暢、充滿活力的工作體系”。黨的十九屆四中全會《決定》指出,健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制,理順中央和地方權責關系,加強中央宏觀事務管理,賦予地方更多自主權,支持地方創造性開展工作,構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系。

  針對新冠肺炎疫情暴發,各地區各部門都成立了領導機構和應急指揮機構,調動多方力量做好聯防聯控工作,構筑起“把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”的銅墻鐵壁。各地區各部門在開展工作中抓好統籌,既考慮本地區本領域的疫情防控需要,又考慮對重點地區、對全國防控的影響。特別是,黨中央向湖北等疫情嚴重地區派出指導組,推動有關地方切實加強防控一線工作。以國務院副總理孫春蘭為組長的中央指導組,春節期間第一時間抵達疫情的“風暴眼”武漢,督導湖北把各項措施布置到位,協助湖北解決物資、醫務人員、技術支持等重大事務,督察不作為、亂作為、不擔當的問題,對一線疫情防控工作發揮了重要的指導協調作用。

  (四)堅持群防群控

  習近平總書記強調,要堅持群眾觀點和群眾路線,拓展人民群眾參與公共安全治理的有效途徑。廣大人民群眾既是我們保護的主體,也是我們防范化解重大風險必須依靠的關鍵力量。實踐證明,群防群控既是中國特色社會主義制度顯著優勢的具體體現,也是我們取得防范化解重大風險攻堅戰勝利的關鍵舉措。我們既要發揮基層黨組織政治引領作用和黨員先鋒模范作用,也要廣泛動員群眾、組織群眾、凝聚群眾,筑牢防范化解重大風險的人民防線。

  此次新冠肺炎疫情發生后,在黨中央集中統一領導下,我們充分發揮黨密切聯系群眾的優勢,緊緊依靠人民群眾打贏疫情防控阻擊戰,構筑起群防群治的嚴密防線。各地區、各黨政軍群機關和企事業單位、各村鎮社區都緊急行動起來,廣大人民群眾眾志成城、團結一心,全國形成了全面動員、全面部署、全面加強疫情防控工作的局面,為我們打贏疫情防控阻擊戰提供了堅實的社會基礎和群眾基礎。

  三、進一步健全國家應急管理體系

  應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分,承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責,擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命。習近平總書記強調,“要發揮我國應急管理體系的特色和優勢,借鑒國外應急管理有益做法,積極推進我國應急管理體系和能力現代化。”[8]把防范化解重大風險工作做實做細做好,必須進一步健全國家應急管理體系,形成一套更加成熟、更加定型的應急管理制度體系。

  (一)健全應急管理領導體制

  領導體制是國家應急管理體系的組織基礎?茖W合理的領導體制,有利于為突發事件應對工作提供堅實的組織保障。健全應急管理領導體制,要發揮我國的政治優勢和組織優勢,構建一個上下聯動、左右協調的應急管理組織網絡。

  做好應急管理,必須堅持和加強黨的集中統一領導,貫徹落實黨中央關于應急管理的重大決策部署,更加有力高效地組織開展工作。同時,要構建功能型與賦能型相結合的組織架構。功能型機構是“柱”,賦能型機構是“梁”,兩者相互作用,房屋才能更牢固。在發揮應急管理的綜合優勢以及自然資源、氣象、水利、生態環境、交通運輸、住房城鄉建設、衛生健康、公安等相關部門專業優勢的同時,要更好地發揮各級應急管理議事協調機構“梁”的牽頭抓總作用。

  要理順中央和地方職責關系,充分發揮中央和地方兩個積極性。一方面,要細化“分級負責、屬地管理為主”的原則,進一步強化地方在突發事件應對中的主體意識、主體責任、主體作用。另一方面,要加強中央在頂層設計、規劃布局、統籌協調、整體推進、督促落實等方面的職責,更好地發揮指導協調作用。

  (二)優化應急管理運行機制

  運行機制是國家應急管理體系的功能基礎。規范有序的運行機制,有利于明確應急管理的任務和重點。突發事件是一個包括事前、事發、事中、事后不同階段的生命周期過程,突發事件應對活動是一個包括預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建不同環節的全鏈條管理過程。應急管理要覆蓋突發事件全生命周期,做到事前“無急要應”,事中“有急能應”,事后“應后能進”。

  突發事件應對既要全程管理,更要抓住重點;重點抓住了,才能有的放矢。古人云:“防為上,救次之,戒為下。”習近平總書記強調:“我們必須把防風險擺在突出位置,‘圖之于未萌,慮之于未有’,力爭不出現重大風險或在出現重大風險時扛得住、過得去。”[9]預防是做好應急管理最經濟、最有效也是最安全的辦法。突發事件往往在那些管理最薄弱、隱患最多又得不到治理的地方爆發,往往使那些最不知情、最無準備的人群遭受最嚴重的傷害。要堅持關口前移,全面做好突發事件預防工作,抓早抓小抓苗頭,把突發事件控制在基層,化解在萌芽,解決在當地。

  (三)完善應急管理法律規范

  法律規范是國家應急管理體系的制度基礎。“無規矩不成方圓。”系統完備的制度規范,有利于減少應急管理活動中的不確定性,實現科學有序應對。各級領導機關和領導干部要堅持運用法治思維和法治方式,在法治軌道上做好應急管理工作,用制度管人,用制度管事。

  一方面,要構建科學完備的制度體系。針對應急管理活動中制度缺失或制度間相互沖突、模糊地帶沒人管或多頭管等問題,貫徹全面依法治國的新要求,從法律法規、政策文件、技術標準、應急預案等不同層次,搭建一套立體化的制度體系,為突發事件應對活動提供堅實的制度框架。另一方面,要提高制度的執行力和約束力。“徒法不能自行”“天下之事,不難于立法,而難于法之必行”。制度的生命力取決于制度的執行力。針對應急管理活動中做選擇、搞變通、打折扣,制度規范成為“稻草人”“紙老虎”“嚴格不起來、落實不下去”的現象,要健全權威高效的制度執行機制,加強對制度執行的評估和監督,讓制度真正成為硬約束、硬杠杠,切實管用見效。

  (四)強化應急管理資源保障

  資源保障是國家應急管理體系的后勤基礎。“兵馬未動,糧草先行。”人力、物力、財力等應急資源的充足儲備,有利于為突發事件應對活動提供堅實可靠的后勤保障。習近平總書記強調:“凡事從壞處準備,努力爭取最好的結果,做到有備無患、遇事不慌,牢牢把握主動權。”當代社會,各種不確定不穩定因素明顯增多,“居安思危,思則有備,有備無患。”應急資源保障,必須適應復雜條件下有效應對各種突發事件的需要,堅持底線思維,“寧可備而無用,不可用時無備。”要構建實物儲備、合同儲備、能力儲備等多樣化儲備體系,完善應急資源緊急征用和跨區域調度程序,做好應對極端情況下峰值需求的資源準備,做到“備得有、找得到、調得快、用得好”。

  科技是第一生產力。新一輪科技革命的興起,為應急管理帶來了革命性的變化;科技裝備的及時配備和科技手段的大膽運用,大大提高了突發事件應對的水平。要充分發揮科技賦能的作用,強化應急管理裝備技術支撐和關鍵技術研發,依靠科技做好風險防范、監測預警、監管執法、輔助指揮決策、救援實戰和社會動員等工作,提高應急管理的科學化、智能化、精細化水平。

  (五)營造應急管理安全文化

  安全文化是國家應急管理體系的社會基礎,反映了全社會的安全意識和應急技能狀況。廣大人民群眾既是我們保護的主體,也是我們有效應對突發事件賴以依靠的力量。要在繼續鞏固舉國救災制度優勢、發揮各級黨委政府堅強領導作用的同時,更好地開展全民防災工作,建立社會力量和市場力量有序參與應急管理的機制,提高公眾的安全意識和應急能力,增強全社會的安全韌性。

  做好應急管理工作,要大力營造“人人關心安全、人人重視安全、人人參與安全”的社會氛圍。黨政機關領導干部、企事業單位員工、媒體記者、志愿者以及廣大群眾都是社會的一員。安全文化的形成,需要每個人的積極參與和共同努力。要把應急管理教育納入各級領導干部考核評價和教育培訓體系,納入國民教育和精神文明建設體系,推動安全宣傳進企業、進農村、進社區、進學校、進家庭,夯實應急管理的社會基礎。

  [參考文獻]

  [1][9]習近平.在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話(節選)(2015年10月29日)[J].求是,2016(1).

  [2]習近平談治國理政(第二卷)[M].北京:外文出版社,2017:222.

  [3]習近平.提高防控能力著力防范化解重大風險保持經濟持續健康發展社會大局穩定[N].人民日報,2019-1-22.

  [4]習近平.關于《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》的說明[N].人民日報,2019-11-6.

  [5][7]習近平.在中央政治局常委會會議研究應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時的講話(2020年2月3日)[J].求是,2020(4).

  [6]研究加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作[N].人民日報,2020-2-4.

  [8]習近平.充分發揮我國應急管理體系特色和優勢積極推進我國應急管理體系和能力現代化[N].人民日報,2019-12-1.

責任編輯:任寧
 

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